'Democratie is conflict'

Datum 27-01-2020

Besturen in tijden van onbehagen.

Overheden staan voor grote maatschappelijke opgaven. Dit vraagt om een krachtig bestuur. Maar hoe sterk zijn de lokale besturen in Nederland? Met de estafette 'Thorbecke 2030' verkent het samenwerkingsprogramma Democratie in Actie samen met Binnenlands Bestuur en het Nederlands Gesprek Centrum in een serie van vijf bijeenkomsten de staat van het decentraal bestuur in Nederland. In de eerste aflevering: besturen in tijden van onbehagen.

Oss. Gemeente aan de Maas, plek van harde werkers, van mensen die elkaar opzoeken en weten te vinden. Als boeren in de Romeinse tijd, in WOII en later toen de industrieën als Unox en Organon zich er ontwikkelden, deden ze dat al. Het gemeentehuis van deze Brabantse gemeente vormt het passende decor voor het thema van deze eerste bijeenkomst van de Thorbecke 2030-reeks. Immers, zo vertelt burgemeester Wobine Buijs-Glaudemans – in 2018 verkozen tot Beste Lokale Bestuurder – Oss heeft vrij recent een periode van onbehagen gekend. 'Net als veel andere middelgrote gemeenten hebben wij een zware economische crisis achter de rug. De centralisatie van ICT en transport in de grote steden is ons niet in de koude kleren gaan zitten. Ons ziekenhuis moest sluiten, net als veel winkels en onze industrie met al haar Research and Development. We werden uit ons evenwicht gebracht, maar hervonden ons door aan te haken bij de sustainable development goals van de Verenigde Naties. Onze duurzaamheid is nu onze grote economische motor geworden. Wij hebben het geschopt tot agrifood capital en beschikken over een talentencampus. Er zijn allianties gesmeed en nieuw bestuur gevormd. We hebben onszelf opnieuw uitgevonden. Zonder crisis waren we niet gekomen waar we nu staan.'

Opgave versus autonomie

Dat is iets wat Buijs-Glaudemans veel gemeenten toewenst. Onvrede en onbehagen kunnen uiteindelijk leiden tot energie en versterking van de lokale democratie. Maar dat kan alleen als je weet waar dat onbehagen uit voortkomt. 'Als lokale overheid zit je in een enorm spanningsveld tussen de grote maatschappelijke opgave waar je voor staat – bijvoorbeeld op het gebied van het klimaat, de energietransitie en het sociaal domein – en de persoonlijke vrijheid van inwoners. In hoeverre mag jij als lokale overheid bepalen dat een inwoner geen terrasverwarmer mag gebruiken omdat je anders de klimaatdoelen niet haalt?' Ook lijken inwoners niet altijd een causaal verband te zien tussen hun eigen gedrag en de maatschappelijke problemen die er zijn, constateert Buijs-Glaudemans. 'Dezelfde mensen die ageren tegen gaswinning in Groningen, zetten op hun tuinfeest wel die terrasverwarmer aan. De drang naar persoonlijke vrijheid en het niet zien van de maatschappelijke gevolgen van individueel gedrag, vormen daarmee serieuze hobbels voor de versterking van de lokale democratie.'

Burgerinitiatieven

Ook René Cuperus, onafhankelijk adviseur  van het VNG - BZK programma 'Democratie in actie' ziet verschillende redenen voor onbehagen. Hij verbindt deze en de volgende vier edities van 'Thorbecke 2030' met elkaar en fungeert daarmee als ‘estafette stok’.. Cuperus herinnert zich de estafette van vorig jaar over verschillende gemeentelijke maatschappelijke opgaven en burgerinitiatieven die in den lande werden opgezet. 'Ik vond het indrukwekkend om te zien wat er mogelijk is als bezielde mensen ergens de schouders onder zetten.' Toch ziet hij de groep mensen die hiertoe komen als te klein om antwoord te kunnen bieden op het gevoel van onbehagen in onze samenleving. Bovendien kunnen burgerinitiatieven ook gevoelens van onbehagen veroorzaken. 'Bijvoorbeeld als inwoners het idee hebben tegengewerkt te worden door de overheid.' Overigens kunnen burgerinitiatieven ook leiden tot onbehagen bij de overheid, aldus Cuperus. 'Als inwoners te ver gaan in hun initiatief, kunnen ambtenaren daar zenuwachtig van worden.'

Opgezadeld

Onbehagen is dus niet alleen voorbehouden aan burgers. 'Hyperactieve burgers, ondermijning, intimidatie. Ambtenaren en wethouders ervaren hun ambt regelmatig als onbehaaglijk. Nog nooit zijn er zo veel wethouders afgetreden als de laatste jaren. Bestuurders zien met lede ogen aan dat het economisch goed gaat met Nederland, maar ondertussen gemeentelijke voorzieningen zoals bibliotheekfilialen en muziekscholen voorgoed verdwijnen. Dat vinden ze wrang. Menig lokaal bestuurder voelt zich opgezadeld met landelijk beleid waar hij niet voor heeft gekozen.'

Zekerheid bieden

Het gevoel van onbehagen zit volgens Cuperus in ons systeem. 'Er gaapt een gigantische kloof tussen bestuurskracht en democratie. Bestuur is gedepolitiseerd en wordt uitgevoerd door vakdepartementen. Neem de energietransitie, waarvan veel raadsleden niet goed weten wat er allemaal lokaal allemaal speelt. Zo sluit je je zelf als het ware buiten.' Ander punt is dat veel burgers weinig gevoel hebben bij de lokale democratie. 'In die zin kun je, zoals burgemeester Remkes van Den Haag deed, je afvragen in hoeverre de raadsleden de lokale bevolking vertegenwoordigen.' Ook de groeiende globalisering leidt volgens Cuperus tot veel onbehagen. 'Veel mensen voelen zich gedesoriënteerd in een wereld waarin kwesties als het klimaat en migratie dagelijks het nieuws bepalen. Ze zoeken houvast, maar vinden deze niet bij de lokale overheid. Juist bestuurders op lokaal niveau moeten zekerheden bieden tegenover deze onzekerheden op wereldniveau. Dat doe je niet door je burgers met klimaatdoelstellingen te confronteren of keukentafelgesprekken te voeren in het kader van de inclusieve samenleving.'

Empathisch

Daarmee bedoelt Cuperus niet dat overheden de kop in het zand moeten steken als het gaat om de grote maatschappelijke opgaven. 'Maar zorg wel dat je eerst de primaire zaken in een wijk op orde hebt, voordat je over transities komt praten. En benader mensen op een positieve manier: neem ze mee in plaats van dat je ze van je afduwt met allerlei verplichtingen. Geef ze de ruimte waar het kan, wees empathisch en combineer de bestuurskracht van de gemeente met de kleinschalige voordelen van een lokale gemeenschap. Mooi voorbeeld daarvan is het dorp Esbeek binnen de gemeente Hilvarenbeek, waar inwoners huizen voor jongeren lieten bouwen en de lokale kroeg opkochten om het dorp voor leegloop te behoeden.'

Politie-wij

Krachtig lokaal bestuur ontstaat volgens Geerten Boogaard, bijzonder hoogleraar Decentrale Overheden (Thorbecke leerstoel) aan de Universiteit Leiden, als je in verschillende opzichten zichtbaar bent voor de inwoners. 'Vaak presenteert de overheid een bevoegdheid die zij vanuit haar autoriteit heeft, als een consensus, terwijl het in feite iets is dat zij ons oplegt. Ik noem dat de "politie-wij". Waarom niet ervoor uitkomen dat je gebruikmaakt van je bevoegdheid als overheid waar dat nodig is, en de burger zich daarnaar laten voegen? Thorbecke zei niet voor niets: "Bevoegdheden zijn als botten. Alleen botten zijn niet genoeg, maar zonder botten ben je een kwal."' Democratie is volgens Boogaard niet op de knieën gaan voor iedere burger of groep die iets gedaan wil krijgen. 'Geef duidelijk de koers aan die wilt varen en laat je niet afleiden door iedereen die iets anders wil. Want zo drijven we af van wat democratie zou moeten zijn: in een constructief debat en goed luisterend naar elkaars argumenten tot een afgewogen besluit komen waarin het algemeen belang wordt gediend. Niet het belang van enkele individuen.'

Kleur bekennen

Boogaard merkt dat het bestuursvak steeds vaker los komt te staan van de politiek. 'Politieke keuzes worden getechnocratiseerd. Als wapen worden de uitkomsten van een onderzoek ingezet dat een adviesbureau onder overheden en burgers heeft uitgevoerd. Maar waar sta jij als bestuurder precies? Waarin maak jij het verschil? Beken politieke kleur en maak jouw ideeën en overtuigingen zichtbaar voor het grote publiek. Waar moeten de mensen met al hun onbehagen anders naartoe? Maak kortom het verschil met je politieke ideologie en ontwikkel een eigen bestuursstijl. Zo trek je democratie breder dan als je je beperkt tot de raad en de inspraakavonden.'

Goede gids

Volgens universitair docent Eva Wolf van de universiteit van Tilburg is onbehagen niet per se  negatief. In een driegesprek met Geerten Boogaard en Guido Rijnja, coördinator algemeen communicatiebeleid bij de Rijksvoorlichtingsdienst van het ministerie van Algemene Zaken en specialist in dilemmalogica, geeft ze aan dat onbehagen juist een teken van democratie is. 'Het schuurt en dat mag, want zo ontstaat energie.' Guido Rijnja is het hiermee eens, maar vindt dat alles begint met het gevoel van autonomie van de burger. 'Mensen moeten het idee hebben dat ze er mogen zijn. Om de individuele belangen te verbinden tot een gemeenschappelijk belang, heb je een goede gids nodig. Die rol zou de lokale overheid moeten vervullen. Door tussen de mensen te staan, het contact te zoeken en daardoor ook het conflict. Democratie is in feite conflict. Durf als bestuurder te twijfelen, een vraag op te werpen in plaats van een oplossing. Maar wees altijd die gids, hoe moeilijk dat ook is als je met een beleidscyclus van vier jaar te maken hebt en consistentie dus je achilleshiel is.'