Hiska Ubels: Mogelijkheden en grenzen van een hoge mate van lokale zelfsturing door vrijwilligers in krimpgebieden

Auteur Charlotte van Kleef en Tommie OverkampDatum 17-03-2020

Rectificatie 23-3-2020

Hiska Ubels: Mogelijkheden en grenzen van een hoge mate van lokale zelfsturing door vrijwilligers in krimpgebieden

Vernieuwende vormen van burgerzelfsturing in krimpgebieden

Het onderzoek van Hiska Ubels richtte zich op experimentele initiatieven met een hoge mate van burgerzelfsturing met als doel de lokale leefbaarheid te verhogen in krimpgebieden. Ze keek hierbij naar hoe het samenspel tussen inwoners en betrokken overheden zicht ontwikkelt door de tijd en ook welke mogelijkheden en beperkingen zich kunnen voordoen. Om dit te onderzoeken heeft ze vier deelonderzoeken gedaan. Ze heeft als eerst gekeken naar ontwikkelingen van experimentele samenwerkingsvormen tussen gemeenten en inwoners door de tijd heen. Het tweede deelonderzoek ging over de ontwikkeling door de tijd heen van zelfsturingscapaciteit van een innovatief en langdurig leefbaarheidsinitiatief. Het derde deelonderzoek ging over de waardering vanuit het dorp voor een leefbaarheidsinitiatief aangestuurd door mededorpsbewoners. Uit deze eerdere onderzoeken kwam naar voren dat veel inwoners niet meedoen aan dit soort initiatieven. Daarom heeft ze haar laatste onderzoek gefocust op redenen waarom inwoners niet meedoen aan leefbaarheidsinitiatieven.

‘De focus van het onderzoek lag op leefbaarheidsinitiatieven in krimpgebieden. Waarom?’

Door de financiële crisis uit 2008, verschillende ronden bezuinigingen voor gemeentes en dit in samenhang met de urgentie van verdwijnende voorzieningen en faciliteiten in krimpgebieden, zoeken gemeenten en inwoners naar nieuwe oplossingen. Dit is een fenomeen waar nog weinig over bekend was. Hierbij heb ik vooral gekeken naar grotere initiatieven die een langere tijd speelden om een goed beeld te krijgen van het samenspel tussen inwoners en gemeenten en waar deze groepen precies tegenaan lopen. Daarnaast waren de verschillende initiatieven die ik heb onderzocht op hun eigen manier extreem waardoor bepaalde mechanismes heel duidelijk naar voren kwamen.

‘Wat zijn de uitkomsten van uw onderzoek?’

Uit mijn eerste deelonderzoek komt naar voren dat er geen vast patroon is in de verdeling van zeggenschap tussen inwoners en overheden in verloop van tijd. Elke casus in uniek en kent een doorgaande ontwikkelingen met verschillende (onverwachte) wendingen. Het tweede onderzoek naar zelfsturingscapaciteit van een langdurig en complex initiatief laat zien dat de zelfsturingscapaciteit onder inwoners varieert door de tijd, maar dat het uiteindelijk afneemt en zich voornamelijk ontwikkelt bij kleine (kern)groepen en niet bij het dorp als geheel. Ook is het duidelijk te zien dat mensen sterk afhankelijk zijn van subsidies en institutionele partners en dat de zelfsturingscapaciteit wordt beïnvloed door de verantwoordingen die mensen moeten afleggen voor de te ontvangen subsidies. Dit wordt als zeer tijdrovend ervaren door de betrokken vrijwilligers die enorm veel tijd en moeite in een project stoppen. Uit het derde deelonderzoek blijkt dat vooral tastbare resultaten zorgen voor positieve waardering vanuit het dorp waardoor ook de samenwerking met de gemeente positieve waardering krijgt. Opvallend was wel dat een aanzienlijk deel van het dorp weinig tot niets over het initiatief wist. Vooral lager opgeleiden waren expliciet negatiever en deden minder vaak mee. Ook bleek, dat anders dan verondersteld, het initiatief nauwelijks had bijgedragen aan verhoogde samenwerking in het dorp. Betrokken inwoners waren meestal ook al actief als vrijwilliger.

In mijn laatste onderzoek naar de redenen waarom mensen niet mee doen, kwam naar voren dat mensen het vaak niet participeerden omdat zij het niet konden door fysieke beperkingen of omdat zij de leefbaarheid als taak van de gemeente zien, er geen tijd voor hebben of andere prioriteiten hebben. De belangrijkste reden waarom inwoners niet mee willen doen is dat zij daar simpelweg geen in zin hebben.

Concluderend laten deze resultaten zien dat inwoners en gemeenten samen goede en breed gewaardeerde resultaten kunnen bereiken. Uit het onderzoek kwamen verschillende succesfactoren naar voren. Bij gemeenten is het belangrijk dat ze open staan voor dit soort initiatieven en in staat zijn deze goed te ondersteunen met open en communicatief competente ambtenaren en bestuurders. Met een daartoe goed toegeruste en toegankelijke organisatie. Belangrijk hierbij zijn goede onderlinge afgestemde verwachtingen en een zorgvuldige opgebouwde vertrouwensrelatie. Dat lukt vooral goed met professionele ondersteuning door iemand die zowel de weg kan vinden in het gemeentehuis en goed weet wat er bij de betrokken inwoners speelt (oliemannetje). Maar ook is het van belang dat de inwoners van dorpen achter de initiatieven blijven staan. Voor de zelfsturingscapaciteit van initiatieven gaat het hierbij om factoren als inspirerend leiderschap, een sterk missiegevoel, voldoende kennis en kunde van betrokken vrijwilligers, legitimiteit en representativiteit naar het dorp, effectieve samenwerkingen met institutionele spelers en een goed bussiness model.

 Maar er zijn ook beperkingen en risico’s bij dit soort initiatieven. Een eerste beperking is dat zelfredzaamheid op vrijwillige basis op dorpsniveau als het gaat over het overnemen van publieke taken op langere termijn niet realistisch lijkt. Initiatieven leunen vooral op de schouders van kleine en daardoor vaak kwetsbare kerngroepen. Vrijwilligers beschikken ook niet altijd over de juiste competenties voor de (complexe) problemen waar ze voor komen te staan. Dit is zeker een risico wanneer aan allerlei voorwaarden moet worden voldaan en met meerdere partijen moet worden samengewerkt en verantwoording afgelegd. Er bestaat dan het risico van overbelasting en conflicten waardoor vrijwilligers afhaken. Het blijkt ook dat de steun vanuit het dorp in de loop van de tijd kan verdwijnen omdat er onvoldoende begrip kan ontstaan voor de vaak onzichtbare activiteiten. Dit kan dan leiden tot misverstanden, spanningen en zelfs sociale tweedeling die van negatieve invloed op de lokale leefbaarheid kunnen zijn. Verder hebben vrijwilligers de voorkeur voor concrete projecten met een duidelijk begin en einde en is het veel onwaarschijnlijker dat ze verantwoordelijkheden op de langere termijn op zich nemen. Samenwerkingsactiviteiten hebben een hogere kans van slagen op de langere termijn als er blijvende directe belangen spelen van de betrokken individuen en/of organisaties of er een professionaliseringslag is gemaakt.

Een tweede beperking is de bevooroordeelde kosten-batenanalyse wanneer gemeenten aannemen dat inwoners efficiënter zijn in het oplossen van leefbaarheidskwesties dan zij zelf. De onderliggende reden waarom gemeenten dergelijke initiatieven ondersteunen zit met name in kostenbesparingen. De nadruk in het beleidsdiscours ligt echter vaak op de (veronderstelde) materiële en sociale voordelen van een hogere mate van burgerzelfsturing, zoals zinvolle dorpsgerichte resultaten, de toename van lokale samenwerking en burgerkracht van dorpen. Vanuit maatschappelijk oogpunt blijven twee belangrijke kwesties onderbelicht. Ten eerste, zijn inwoners werkelijk efficiënter dan gemeenten? En ten tweede, met welke (en wiens) kosten wordt er dan gerekend? Mijn onderzoek toont aan dat meedoen aan initiatieven vaak jaren van intensieve vrijwillige inzet vergt, waarbij inwoners het aantal gewerkte uren niet financieel vertaald zien maar wel tal van individuele en sociale risico's lopen. Dit is zeker het geval wanneer er sprake is van omvangrijke (publieke) subsidies waardoor de betrokken vrijwilligers verstrikt kunnen raken in de bijbehorende verantwoordelijkheden. Ze lopen zo het risico ‘gevangen’ te raken in ‘hun’ initiatief vanwege hun verantwoordelijkheidsgevoel of het risico van reputatieverlies. Een verhoogde burgerinzet gaat dan gepaard met verborgen financiële en sociale kosten, waaraan overheden vaak ten onrechte voorbijgaan. Verder komt naar voren dat inwoners net als beleidsmakers kunnen denken dat initiatieven met een hoge mate burgerzelfsturing naast concrete resultaten ook een hogere mate van sociale betrokkenheid en samenwerking oplevert, maar in de praktijk hoeft dit nauwelijks zo te zijn. Ook is het uitgangspunt dat burgers beter in staat zijn zinvolle projecten voor hun dorp te ontwikkelen en daardoor effectiever zijn dan gemeenten niet bewezen. Wel blijkt uit dit en eerder onderzoek dat gemeenten door dit soort initiatieven intensiever bij de dorpen betrokken raken dan ze daarvoor ooit waren. Verder onderzoek zou moeten uitwijzen of er wellicht effectievere gemeentelijke strategieën zijn.

Een derde beperking ligt in de moeilijkheid dergelijke initiatieven voldoende democratisch te organiseren en uit te voeren. Het is vanuit initiatieven bijvoorbeeld lastig inwoners op dorpsniveau blijvend te betrekken. Het kan dan ook zijn dat de betrokken vrijwilligers maar in beperkte mate representatief zijn voor hun dorp. Doordat de betrokken vrijwilligers hun handen vol hebben aan het realiseren van allerhande doelstellingen kan dit op gespannen voet komen te staan met de vanuit democratisch oogpunt gewenste maar vaak moeilijk te organiseren en tijdrovende dialoog met het dorp. Dit is zeker een risico bij grotere en complexere projecten met externe financiering. Hierdoor krijgt tegenmacht minder kans. Dit roept de vraag op hoe democratisch dergelijke initiatieven eigenlijk zijn en hoe hun legitimiteit op de lange termijn kan worden gewaarborgd.

‘Wat betekent dit onderzoek voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en wat zou het ministerie uit het onderzoek kunnen leren?’

Ik denk dat het ministerie van Binnenlandse Zaken de discussie weer moet aanwakkeren rond de term ‘doe-democratie’. Deze term is vooral voortgekomen uit bezuinigingen en vind ik misleidend. Iets op eigen houtje doen voor de samenleving om zo een gat te vullen dat is veroorzaakt door overheidsbezuinigingen, hoe goed bedoeld en mooi de uitkomsten ook, hoeft an sich niet veel met democratie te maken te hebben. Want aan democratie ligt ten principale in verkiesbaarheid, representativiteit en verantwoording; dat vind je terug bij de representatieve democratie. Het is tijd om een zorgvuldige en genuanceerde discussie te voeren over waar de balans hoort te liggen tussen de representatieve en participatieve democratie. Op grond waarvan mag en kan de overheid op democratische gronden iets verwachten van (zichzelf opwerpende) vrijwilligers en waar liggen de democratische, ethische en praktische grenzen? En hoe moeten gemeenten zich verhouden tot verschil in participatiegraad en -competenties binnen maar ook tussen wijken en dorpen? Veel inwoners kunnen en willen niet meedoen en dat is natuurlijk hun goed recht. Zij hebben wellicht via hun stem (er gaan veel meer mensen naar de stembus als die meedoen aan dit soort initiatieven) hun voorkeur voor de representatieve democratie uitgesproken. Ik denk dat er ook meer aandacht moet zijn voor dat lokale bestuurders krachtiger in hun rol komen te staan, enerzijds als gekozen vertegenwoordiger, anderzijds als bewaker van de lokale democratie. Want niet alleen bij leefbaarheidsvraagstukken maar ook aan de vooravond van de grote en complexe opgaves waar zij vanuit de Nieuwe Omgevingswet en het Klimaatakkoord voor staan -waarbij inwonerbetrokkenheid van cruciaal belang is- is meer als ooit een daadkrachtige overheid nodig die goed weet wat zij voor staat en wat zij doet. En weet hoe zij daar samen met inwoners in optrekt. Ook bij tijdelijke en succesvolle verschuivingen van zeggenschap naar groepen inwoners.

U kunt het volledige proefschrift opvragen via deze link.