"Cultuur is bepalender dan structuur in de bestuurskracht van gemeenten"

Datum 21-03-2019

Betekenis cultuur voor bestuurskracht

Cultuur is bepalender dan structuur in de bestuurskracht van gemeenten. Dat is voor mij de voornaamste boodschap van het onderzoek ‘Culturen rond besturen’. Het onderzoek was uitgevoerd vanuit de Universiteit Utrecht in opdracht van de begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie (2006).
In het onderzoek staat de vraag centraal wat de betekenis van cultuur is voor de bestuurskracht van gemeenten. Daarbij is de onderzoekers in het bijzonder gevraagd om de dualisering te betrekken. Deze was op dat moment nog maar vier jaar ingevoerd. Er leefden nog veel vragen of de dualisering wel de gewenste effecten had.

Voor de beantwoording van deze vragen hebben de onderzoekers vier gemeenten bestudeerd: Delfzijl, Enschede, Roosendaal en Rotterdam. Uit het onderzoek blijkt een duidelijke relatie tussen bestuurscultuur en bestuurskracht; in gemeenten met een gezonde cultuur neemt die kracht toe, in gemeenten met een ongezonde cultuur neemt die kracht af. Bestuurskracht ontstaat vooral als een aanpak voor vraagstukken wordt ontwikkeld die past bij bestaande lokale tradities en omgangsvormen. De bestuurskracht van een gemeente wordt verder versterkt als er een gedeeld besef van een probleem is. Dagelijkse daden van bestuurders kunnen daarbinnen verschil maken.

Structuuringreep

De specifieke vraag aan de onderzoekers is of een structuuringreep als de invoering van de dualisering een groot effect heeft op de bestuurskracht. Bij de beantwoording geven de onderzoekers eerst aan dat deze structuuringreep in iedere gemeente anders wordt ingevuld. De bestaande culturen zorgen er, met andere woorden, voor dat iedere gemeente zijn eigen vorm van dualisme heeft. Zo spreken de onderzoekers van taakdualisme in Delfzijl, samenwerkingsdualisme in Enschede, partijendualisme in Roosendaal en bestuursdualisme in Rotterdam. Verder zien de onderzoekers dat de duale structuren en spelregels strategisch ingezet kunnen worden om maatschappelijke vraagstukken op te lossen. De bijdrage aan de bestuurskracht van deze structuuringreep an sich moet echter niet overschat worden.

Belangrijkste factor bestuurskracht

De onderzoekers zien daarom ook weinig aanleiding om veel bestuurlijke energie te stoppen in landelijke discussies over structuren en spelregels. Dat levert te weinig op in het ontwikkelen van bestuurskracht. Bestuursstijl, omgangsvormen, lokale tradities en omstandigheden zijn belangrijker dan landelijke, uniforme structuren.
Maar wat is dan de belangrijkste factor voor bestuurskracht? De onderzoekers komen daar met een boodschap die voor mij altijd veel waarde heeft gehad. “Openbaar bestuur is en blijft”, zo stellen zij, “vooral mensenwerk. Van structuren en systemen moet door mensen iets gemaakt worden. Dat gebeurt in raadsdebatten, collegevergaderingen, overleggen met woningbouwcorporaties, en acties van interventieteams. En hoe die debatten, overleggen en acties verlopen, hangt af van tradities en stijlen die door de tijd heen bestendig blijven. Rond besturen staan culturen.”

Van die menselijke factor mogen wij ons af en toe best wel meer bewust zijn.

Lees hier het volledige onderzoek.