Column René Cuperus: Besturen in tijden van onbehagen

Er is veel onbehagen in de lokale democratie. Maar pas op! Het is een misverstand om te denken dat dat onbehagen alleen maar bij de burger zou zitten. En dan vooral bij de zogenaamd boze, gefrustreerde, populistische burger. 

Er zit ook veel onbehagen bij bestuurders. Denk aan de onveiligheid die bestuurders ervaren door ondermijning en intimidatie. Of denk aan al die wethouders die hebben moeten aftreden, nu de politieke omgangsvormen in de gemeenteraden gepolariseerder en grimmiger zijn geworden. 

Er zit ook onbehagen bij raadsleden die zich ingeklemd voelen door hyperactieve inwoners aan de ene kant, en doorgeslagen regionaal bestuur aan de andere kant, waardoor zij het gevoel hebben grip te verliezen. En onbehagen bij gemeenteambtenaren die sinds de wilde decentralisaties met veel te weinig middelen zijn opgescheept, en gedwongen zijn bibliotheken en muziekscholen te sluiten. 

Hoe is het toch mogelijk, zo’n goed georganiseerd, aangeharkt land en toch zoveel onbehagen? Het lijkt me sowieso raadzaam bij de vernieuwing van de lokale democratie wat vaker te realiseren dat ons onbehagen niet exclusief is. Dat iedereen daaraan lijdt. Ja, dat we soms elkaars onbehagen veroorzaken. Misschien dat dat besef tot een positieve doorbraak kan leiden, een consensus over de richting waarin we de lokale democratie kunnen versterken en vernieuwen. 

De burger centraal?

Vorig jaar stond de serie Kompas-bijeenkomsten in het teken van burgerinitiatief en burgerparticipatie. Het motto luidde dan ook: de burger centraal. Het betrof een estafette van bijeenkomsten: van Helmond tot Rotterdam en van Amersfoort tot Leeuwarden. 

Ik herinner me erg goede en enthousiaste pitches van allerlei soorten. Op het gebied van energiecoöperaties, samen buurten veiliger maken, zelfbeheer in het kader van Right to Challenge (het uitdaagrecht) en noem maar op. Soms echt indrukwekkend om te zien wat er mogelijk is als een aantal gelijkgestemde mensen zich ergens boos over maken en de schouders eronder zetten, vaak ook geholpen en gestimuleerd door een ambtenaar of raadslid dat enthousiast raakt. Heel boeiend, al die experimenten van burgerinitiatief. Het laat zien hoeveel energie er op veel plekken in de samenleving zit. 

Tegelijk laat zo’n estafette door het land ook zien hoe relatief klein deze groep pioniers is. Soms gaat het typisch om de (met een vervelend woord) ‘participatie-elite’ van hoogopgeleide, oudere mannen, al waren er ook echt wel anderen dan de usual suspects, maar het blijven, laten we eerlijk zijn, kleine aantallen mensen. Uiteindelijk zijn al die experimenten van burgerparticipatie (vooralsnog) te marginaal om echt het antwoord te zijn op breder gevoeld politiek onbehagen in de samenleving. 

Sterker nog: soms leidde burgerparticipatie zelf ook weer tot onbehagen. Zo waren er actieve burgers die zich tegengewerkt voelden door wethouders of ambtenaren. Op hun beurt zorgden drammerige, eigenwijze burgers ook voor onbehagen bij ambtenaren, raadsleden en bestuurders. Burgers die burgerparticipatie zien als ‘je zin krijgen’ en niet zien dat een gemeente niet zomaar de ene groep burgers kan voortrekken boven een andere. Zo kan participatie niet alleen een remedie tegen onbehagen zijn, maar er ook de aanjager van zijn. En dan zijn we weer terug bij het thema ‘Besturen in tijden van onbehagen’. 

Ongemakkelijke waarheden van de lokale democratie

Daarover nog drie observaties, die ik baseer op een eigen rondgang door Nederland aan de hand van interviews met burgemeesters en hoofdredacteuren van regionale kranten. 

We stuitten in die interviews (vaak onder de tafel, mompelend, fluisterend, niet direct herleidbaar naar specifieke burgemeesters) toch op een aantal ongemakkelijke waarheden over de huidige stand van de lokale democratie. 

  1. Er zit veel onbehagen in het systeem zelf. Er is iets mis met onze huidige lokale democratie. Niet erg genoeg voor een gedeeld gevoel van urgentie, want er bestaat nauwelijks overeenstemming over welke vernieuwing of verandering nodig zou zijn, maar iedereen voelt wel dat er iets scheef zit. 
    Professor Douwe Elzinga heeft dat laatst mooi gezegd (al heeft hijzelf als uitvinder en invoerder van het dualisme ook wel enigszins boter op zijn hoofd, want of de dualisering van het gemeentebestuur nu zo’n aanwinst is geweest?). Hij stelt terecht vast dat het decentraal openbaar bestuur en de lokale democratie niet meer goed op elkaar passen. De gemeenten zijn de laatste decennia een speelbal geweest van de vakdepartementen, zich uitend in complexe decentralisatie (met volstrekt onvoldoende middelen) en een enorme regionalisering (met de Regionale Energie Strategie als laatste voorbeeld). Met name de politieke democratie rondom de gemeenteraad is daarmee onder druk komen te staan. Gemeenten zijn in grote mate uitvoeringsorganisaties geworden van provincie en rijk. De balans is fors doorgeslagen naar de bestuurskracht ten koste van de lokale democratie. 
  2. Wat daarbij niet helpt, is dat we helaas toch moeten vaststellen dat veel burgers tamelijk lauw en onverschillig ten opzichte van de lokale democratie staan. Het lokaal bestuur is wel de eerste overheid en nabij bestuur, maar geen nabije, door burgers gevoelde, democratie. Uiteindelijk heeft de lokale politiek een kwetsbaar politiek mandaat. Tekenend in dit opzicht is de vaderlijke openbare brief die interim-burgemeester Remkes aan zijn gemeenteraad heeft gestuurd, waarin hij zich hardop afvraagt hoe representatief de Haagse raad met al zijn partijen eigenlijk is voor de bevolking als geheel. En dan hebben we het over een totaal versnipperde raad met wel 15 partijen.  
    De meeste inwoners zitten, zo laat onderzoek zien, helemaal niet op lokale democratie te wachten. Het merendeel van de mensen wil gewoon een presterende overheid met goede dienstverlening. Die willen dat hun straat schoon is, het afval regelmatig wordt opgehaald en dat ze niet te lang in de rij staan voor het afhalen van hun paspoort. Wezenlijke, voor de hand liggende dingen, die we met al ons bestuurlijk gepraat nog niet eens zo geweldig doen; zie bij toeval die Arnhemse flat bij het Velperplein waar met oud en nieuw een fatale brand uitbrak. Daar bleek een heel verhaal achter schuil te gaan over publieke verwaarlozing en verloedering. Gemeentelijk gebrek aan aandacht en respect. 
  3. Tot slot, en daar zit misschien wel mijn eigen grootste onbehagen: de lokale democratie is (anders dan je theoretisch zou verwachten) geen buffer tegen onbehagen gebleken in deze tijd van grote onrust en verandering. Lokale democratie blijkt onvoldoende een vangnet voor oriëntatieloosheid en onbehagen. 
    Veel mensen missen gevoel van controle en grip. Hunkeren naar belonging, sociale cohesie, gemeenschap, onderling vertrouwen. De maatschappelijke veranderingen overkomen ze. Er bestaat een groot gevoel van toekomstonzekerheid en vervreemding. 
    Onbehagen kan op vele niveaus spelen – van migratie en pensioen tot klimaat – , en je zou mogen hopen en verwachten dat mensen met name op de menselijke maat van de lokale democratie meer grip, vertrouwen en belonging zouden kunnen ervaren. 
    Maar dat blijkt dus tegen te vallen. De betrokkenheid bij de lokale democratie is, vreemd genoeg, magerder dan die bij de nationale democratie. 
    In deze tijden van onzeker makende globalisering zou je glokalisering hebben verwacht, een lelijk woord voor het lokaal opvangen en absorberen van de gevolgen van het globaliseringsproces. De tegenkracht van lokale eigenheid in een globaliserende wereld, daar zie je weinig van terug. Of zie ik iets over het hoofd? 
Deze column is deels gebaseerd op de inleiding die René Cuperus hield bij de eerste bijeenkomst van de serie Thorbecke 2030: Toekomstagenda voor de vernieuwing van de lokale democratie op 16 januari 2020 in Oss. Volgende bijeenkomsten zijn op 5 maart (Almere), 16 april (Sùdwest-Fryslân), 28 mei (Rotterdam) en 25 juni (Den Bosch)